Kunnen grondstoffen bijdragen tot duurzame ontwikkeling en vrede ?
Gids Inhoudelijke elementen contextanalyse milieu en natuurlijke rijkdommen (Checklist inhoudelijke elementen contextanalyse « Milieu en Natuurlijke Rijkdommen »)
Door de wereldwijde economische groei blijft de vraag naar grondstoffen toenemen. Bovendien wordt de bijna exponentiële economische groei in opkomende industrielanden zoals China, India en Brazilië beschouwd als de voornaamste verklaring voor de spectaculaire stijging van de grondstofprijzen sinds het begin van de eeuwwisseling.
Paysans qui subissent les effets des installations sur leurs terres de la plus grande mine d’or au monde, Yanacocha, à Cajamarca, au Perou.
De wereld wordt steeds meer gekenmerkt door een multipolaire machtsverhoudingen en economische productieprocessen waarbij een steeds grotere groep landen nood heeft aan grondstoffen die – geheel of gedeeltelijk – ingevoerd moeten worden.Tussen 2000 en 2012 steeg de gemiddelde grondstoffenprijs van metalen met factor 3, de koperprijs verviervoudigde en de goudprijs verzevenvoudigde. De bedrijven van de ontginningsindustrie zagen hun winsten dan ook enorm toenemen. De extra vraag naar grondstoffen is echter niet de enige verklaring voor de sterke prijsstijgingen. De sterk toegenomen speculatie op de grondstofmarkten door banken, beleggingsfondsen en hefboomfondsen is ook een belangrijke factor voor de verklaring van de sterke prijsstijgingen. Maar tezelfdertijd ook van de spectaculaire prijsdalingen en/of prijsschommelingen die sinds 2012 plaatsvinden voor enkele metalen, in het bijzonder voor edele metalen.
Het merendeel van de natuurlijke rijkdommen – olie, gas, metalen, hout, enz. – zijn te vinden in ontwikkelingslanden en meer dan de helft van de ontwikkelingslanden worden gecatalogeerd als grondstofrijk. Maar ondanks deze natuurlijke rijkdommen slagen deze landen er niet in duurzaam te ontwikkelen en de armoede terug te dringen. Integendeel, de bevolking draagt de negatieve gevolgen van de ontginningsactiviteiten. Deze ‘vloek van de natuurlijke rijkdommen’ (‘resource curse’) of de ‘paradox van de overvloed’ is één van de grootste dilemma’s bij de ontwikkelingsvraagstukken. 
Vanwege de toenemende concurrentie onder landen en bedrijven om toegang te krijgen tot grondstoffen in Afrika waar zich de grootste niet ontgonnen voorraden aan ertsen zich bevinden, spreken sommigen van een nieuwe ‘scramble for Africa’.
Talrijke studies hebben aangetoond dat algemeen genomen grondstofrijke landen economische slechter presteren dan grondstofarme landen. De slechte socio-economische prestaties van grondstofrijke landen vinden hun oorzaak in het gebrekkige bestuur van de bodemrijkdommen en het ontwikkelingspotentieel die ze vertegenwoordigen. En vanwege de toenemende liberalisering van de handel en de investeringen verliezen deze landen een deel van hun soevereiniteit ten koste van de multinationale bedrijven. Wereldwijd zijn er 4000 mijnbouwbedrijven waarvan 150 gekenmerkt als ‘majors’. Deze majors controleren ongeveer 80% van de totale productie van de sector. Deze bedrijven volgen een uitgesproken dynamiek van concentratie. Voor verschillende basismetalen en edele metalen is de productie in handen van oligopolies.
De inkomsten voor de staat uit ontginning van grondstoffen worden doorgaans zeer ongelijk verdeeld en hebben in verschillende grondstofrijke landen geleid tot een aanzienlijk toename van de inkomensongelijkheid. Daarenboven worden winsten vaak het land uit gesmokkeld om bankrekeningen in fiscale paradijzen aan te dikken en de meerwaarde via verwerking en industrialisering van de ertsen vindt meestal plaats in de geïndustrialiseerde landen.. Multinationale bedrijven profiteren ook vaak van de zwakte van Staten (gebrek aan kennis of zwakke onderhandelings- en controlecapaciteit) om via het mechanisme van ‘transfert pricing’ grote delen van de bedrijfswinsten in belastingsparadijzen te laten generen om belastingen in het producerende land te ontduiken of om contracten te laten tekenen die ongunstig zijn voor de producerende landen. De op deze manier misgelopen inkomsten voor de staat zijn voor de Afrikaanse landen hoger dan de som van de buitenlandse investeringen en de steun die ze ontvangen via ontwikkelingssamenwerking. Daarnaast worden al te vaak fiscale inkomsten in de producerende landen gebruikt voor politiek cliëntelisme, prestigeprojecten, of er wordt mee gesjoemeld.
Anderzijds is er het probleem van de betrokkenheid van conflicten bij de ontginning van natuurlijke rijkdommen. Zonder vrede geen ontwikkeling. Sinds de jaren 90 hebben talrijke studies aangetoond dat er een directe band bestaat tussen de ontginning van natuurlijke rijkdommen en conflicten in de wereld. Het betreft hier 2 verschillende categorieën van gewelddadige conflicten: enerzijds gewapende conflicten (oorlog tussen landen, burgeroorlog, guerrilla’s, etc.) en anderzijds de sociale conflicten (sociaal protest via de mobilisatie van vakbonden, boerenorganisaties, mensenrechtenorganisaties, enz). De exploitatie van grondstoffen kan op drie verschillende niveaus van de dynamiek van conflicten werken: (1) op het vlak van de kans van het uitbreken van een conflict naar aanleiding van de toe-eigening van de rijkdommen door een bepaalde groep (gewapende conflicten) of vanwege de protesten tegen de negatieve sociale en ecologische impact van de ontginning (sociale conflicten) maar tevens vanwege het feit dat de inkomsten aangewend kunnen worden als financieringsbron of persoonlijke verrijking van de partijen in conflict; (2) op het vlak van de intensiteit van het conflict (aantal slachtoffers) en (3) op het vlak van de duur van het conflict (conflict dat verder aanhoudt omdat het bepaalde groepen in staat stelt om de controle over de grondstoffen te behouden.
Het potentiëel van grondstofontginning voor ontwikkeling is aanzienlijk, maar hoe kan dit potentiëel gemobiliseerd worden? Er moet duidelijk verder gekeken worden dan enkel naar het verkrijgen van hogere financiële inkomsten voor de staat uit de ontginning van deze rijkdommen. Grondstofrijke landen moeten zelf kunnen beslissen over het gebruik van hun bodemrijkdomen, de rol die deze bronnen kunnen spelen bij de industrialisering van de economie en het creëren van werkgelegenheid.
Wat zijn de belangrijkste uitdagingen opdat de ontginningsindustrie zou bijdragen aan duurzame ontwikkeling? Hier gaan we wat dieper in op de belangrijkste aspecten voor een goed beheer van grondstoffen en het optimaal gebruik van de inkomsten voor duurzame ontwikkeling.
Herverdeling van de rijkdom
Investeringen voor de ontginning van ertsen en petroleumexploitatie kunnen hoog oplopen. Ontwikkelingslanden beschikken noch over het kapitaal, noch over de technologie om dit soort investeringen te realiseren en doen een beroep op multinationale ondernemingen via verschillende soorten contracten zoals exploitatievergunningen, production sharing agreements en joint-ventures met staatsbedrijven.
Contracten worden meestal toegekend voor lange periodes, soms tot 30 à 40 jaar, vanwege de hoge investeringen en de vrij lange terugverdientijd. Er wordt vanuit gegaan dat in principe contracten niet gewijzigd worden gedurende hun looptijd en dat kan zeer nadelige gevolgen hebben voor de overheden van grondstofrijke landen. Vanwege de lage prijzen van grondstoffen vóór 2002, waren de belastingsvoeten op bedrijfswinsten en royalty’s ook laag. Ondanks het feit dat sindsdien de productiekosten stegen, zijn vanwege de enorme prijsstijgingen van ertsen en petroleum de winstmarges voor de bedrijven ook spectaculair toegenomen. Maar dus niet de inkomsten voor de staat voor contracten die dus meer dan 10 jaar oud zijn. Sommige regeringen hebben de moed gevonden om die contracten te heronderhandelen of een extra belasting in te voeren. Maar dat is een minderheid van landen.
Democratische controle op het gebruik van bodemrijkdommen : transparantie !
Om unfaire contracten en belastingsontduiking te bestrijden is het van cruciaal belang dat parlementsleden en maatschappelijke organisaties controle kunnen uitoefenen op de overheid betreffende de contracten en het gebruik van de fiscale inkomsten en op de bedrijven betreffende de . Hiervoor is transparantie nodig zodat alle belangrijke documenten en informatie publiek beschikbaar is. Na enkele grote aanklachtcampagnes van ngo’s en sociale organisaties over corruptie en de geheimhouding van cruciale informatie (zoals de Publish What You Pay campagne) zijn er officiële initiatieven gekomen voor meer transparantie betreffende de betalingen van bedrijven uit de extractieve sector aan de overheid. Ondertussen nemen reeds 37 grondstofrijke landen deel aan het Extractive Industries Transparency Initiative (EITI) en publiceren deze landen jaarlijkse rapporten over de fiscale inkomsten uit de grondstoffensector. In de VS wordt vanaf dit jaar een nieuwe wet van kracht die alle beursgenoteerde bedrijven uit de extractieve industrie verplicht gedetailleerde informatie te verstrekken over de betalingen aan overheden van alle landen waar ze actief zijn. Ook de Europese Unie is een gelijkaardige richtlijn aan het uitwerken.
Bescherming van het leefmilieu : beperking en omkadering van de ontginning
Door de stijgende vraag naar grondstoffen is er een aanzienlijke uitbreiding van nieuwe concessiegebieden, dikwijls in regio’s waar tot dan toe nog geen ontginning van die grondstoffen heeft plaatsgevonden. Nieuwe ontginningen gebeuren ook steeds vaker in marginale, moeilijk toegankelijke of instabiele gebieden en kunnen aanleiding geven tot serieuze sociale conflicten. Onder deze moeilijk toegankelijke gebieden bevinden zich heel wat natuurbeschermingsgebieden Daarnaast veroorzaken het gebruik van chemische producten verzilting van de bodem en vervuiling van zoetwaterbronnen. Dit is niet alleen enorm schadelijk voor de lokale fauna en flora, maar ook voor de landbouw en de gezondheid van de lokale bevolking.
Het probleem hier is dat het proces van ruimtelijke ordening of het opmaken van bodemgebruikskaarten nog zeer rudimentair is in het Zuid. Daarnaast wordt bij het uiteindelijke besluit over al dan niet toekenning van exploitatierechten bijna nooit uitgaan van een grondige impactstudie en gebeurt deze goedkeuring meestal niet door een onafhankelijke milieuinstantie. Hier liggen momenteel de 2 voornaamste knelpunten bij de toekenning van ontginningsvergunningen: impactstudies zijn onvolledig, of de instanties die ze moeten goedkeuren zijn niet onafhankelijk.
Consultatie van de lokale bevolking: meer democratie en inspraak!
In sommige landen, merken we een sterke groei van sociale conflicten in gebieden waar natuurlijke rijkdommen op grote schaal ontgonnen worden. In heel wat grondstofrijke landen vormen de conflicten die rechtstreeks verband houden met de ontginning van bodemrijkdommen de belangrijkste oorzaak van sociaal conflict.
Vanwege de grondonteigeningen en de milieuschade worden lokale bevolkingsgroepen – waaronder de meerderheid kleine boeren – rechtstreeks getroffen door de ontginning van grondstoffen. Hun gezondheid kan schade oplopen en de ontginning kan een bedreiging vormen voor hun veiligheid en de voedslezekerheid. Deze situatie is nog problematischer in de meerderheid van landen uit het Zuiden waar het inkomen van een zeer groot deel van de bevolking afhankelijk is van de landbouw (tussen 60 en 80 % in Afrika, tussen de 30 en 50% in Zuid-Azie en tot 50% in Latijns-Amerika)
Om de inheemse bevolking meer inspraak te verstrekken m.b.t de economische activiteiten op hun grondgebied, heeft de ILO 20 jaar geleden een conventie uitgewerkt ter bescherming van de rechten van inheemse volkeren. De conventie 169 van de ILO is door de meerderheid van landen onderschreven en verplicht de overheid ertoe om inheemse bevolking op voorhand te consulturen over alle belangrijke projecten die impact hebben op hun levenswijze. Bij deze consultatie moet de betrokken bevolking goed geïnformeerd worden over de mogelijke impact van het project, met een opsomming van alle voor- en nadelen. Tevens moet de overheid streven naar een formele goedkeuring van het project door de inheemse bevolking vooraleer met het project gestart mag worden. Vandaar dat men spreekt van het principe van ‘Free and Prior Informed Consent’ (FPIC). Sommige landen hebben deze conventie ook omgezet in nationale wetgeving en procedures voor de uitvoering van de consultatie. In de praktijk ziet men dat allerlei middeltjes gebruikt worden om het project gewoonweg goedgekeurd te krijgen door de lokale bevolking en dat de aangereikte informatie de mogelijke negatieve impact minimaliseert en de mogelijk positieve resultaten uitvergroot.
Bescherming van de gemeenschapsleiders en van mensenrechtenverdedigers
Maar al te vaak wordt de protestbeweging tegen ontginningsprojecten door de overheid gecriminaliseerd. Dikwijls wordt door het bewust gebruik van foutieve of misleidende informatie de publieke opinie gemanipuleerd om het idee te creëren dat de protestbewegingen ingaan tegen het algemeen belang en/of een geheime agenda nastreven. In Peru bvb wordt beweerd dat de protestbewegingen geleid worden door ex-terroristen van het Lichtend Pad of van MRTA. Op die manier wil men bij de publieke opinie de indruk laten wekken dat alle protesten aangevoerd worden door mensen met terroristische bedoelingen.
Bij de criminalisering van het sociaal protest worden ook vaak juridische instrumenten ingeschakeld – dikwijls onder valse beschuldigingen – met het oog op strafrechtelijke veroordelingen en het monddood maken van de leiders van de sociale organisaties. Ook mensenrechtenorganisaties die lokale organisaties en hun leiders bijstaan in de verdediging van hun rechten worden dikwijls geviseerd door overheidsinstanties of ‘beveiligingsfirma’s in dienst van de bedrijven en worden het slachtoffer van intimidaties, achtervolgingen en doodsbedreigingen. Vandaar het belang van het bestaan en de werking van onafhankelijke instanties zoals de ombudsdiensten en de regionale mensenrechtencommissies die toekijken op de naleving van de mensenrechtenverdragen en desingeval overheidsinstanties op het matje kunnen roepen of speciale beschermingsmaatregels kunnen opleggen.
Voorkomen van mensenrechtenschendingen en gewapende conflicten
Al bijna 20 jaar dat het Afrikaanse continent de aandacht trekt van internationale waarnemers (journalisten, onderzoekers, ngo’s) over de banden tussen tussen de exploitatie van hulpbronnen en de dynamiek van gewapend conflict. In het verleden heeft het geval van de « bloeddiamanten » in Afrika voornamelijk in Sierra Leone en Liberia veel belangstelling gekregen. Dit gaf aanleiding tot de oprichting van het Kimberleyproces dat alle ‘bloeddiamanten’ uit circuit moest halen door middel van een certificatiesysteem. Vandaag ligt de nadruk op de « 3T’s » – Tin, Tantalum, Tungsten (wolfraam) – en goud die door artisanale exploitatie en illegale handel bijdragen tot de financiering van gewapende groepen in het oosten van de Democratische Republiek Congo (DRC). Er zijn aanwijzingen dat Latijns-Amerika op haar beurt ook getroffen wordt door het fenomeen van de « conflictmineralen », in het bijzonder Colombia, waar de partijen die betrokken zijn bij het interne gewapende conflict – guerrilla en paramilitaire groeperingen – geleidelijk aan de handel in cocaíne aan het inruilen zijn voor de handel in ertsen.
Geconfronteerd met de situatie in DRC, zijn veel overheids- en privéinitiatieven geboren. Zij omvatten drie afzonderlijke, maar complementaire benaderingen: de « certificering » van de handel in conflictvrij erts; de traceerbaarheid van mineralen vanaf de mijn, en het proces van « due diligence », waarbij elke onderneming betrokken bij de commerciële mijnbouw al de mogelijke inspanningen levert om het gebruik van conflictmineralen te vermijden. Sinds 2010 wordt « due diligence » grotendeels beschouwd als de ‘best practice’ op het gebied van regulering van de activiteiten van bedrijven (mijnbouwbedrijven, smelters, elektronische industrie). De toepassing van het Due Diligence principe zit vervat in twee belangrijke officiële initiatieven: de OESO-Richtlijn voor de Supply Chain van mineralen en de Sectie 1502 van de Amerikaanse Dodd – Frank Wall Street Reform Act. De Amerikaanse wet is zeer omstreden, omdat die in de praktijk aanleiding heeft gegeven tot een feitelijke embargo van de invoer van ertsen uit dit conflictgebied, met zware economische impact en geen echte positieve invloed op de veiligheid voor de bevolking.
Hier volgen de accenten die we willen leggen en de acties die we willen ondersteunen vanuit het Belgisch Netwerk Natuurlijke Rijkdommen
- Contracten moeten meer voordeel opleveren voor de producerende landen
Landen moeten de mogelijkheid krijgen om bestaande ongunstige contracten te heronderhandelen met als doel een eerlijkere verdeling van de winsten te bekomen en om betere ontwikkelingskansen te genereren uit de ontginning van natuurlijke rijkdommen. Nieuwe contracten zouden zich moeten laten oriënteren door een modelcontract gebaseerd op ‘best practices’ uit de hele wereld, waarbij ontginning op de eerste plaats ten dienste moet staan van het belang van het producerende land en haar bevolking.
- Er moeten verdere stappen gezet worden naar meer transparantie
Een volgende stap na transparantie van betalingen aan de overheid zou de transparantie van contracten moeten zijn, zodat men kan vergelijken of die betalingen wel overeenkomstig de contractuele verplichtingen zijn én of de contracten opgesteld zijn volgens de criteria van een ‘fair’ contract. Het uiteindelijke doel moet volledige transparantie over de ganse waardeketen zijn – van concessierechten tot de aanwending van de fiscale inkomsten.
- Nood aan Ingrijpende maatregelen voor de bescherming van het milieu
Overheden van grondstofrijke landen, bijgestaan door technische samenwerking vanuit het Noorden, moeten dringend werk maken van een doeltreffende bescherming van hun natuurlijk kapitaal, ihb biodiversiteit en de verschillende milieudiensten door:
- Natuurgebieden te rekenen als “No-Go-Zones” voor extractieve activiteiten.
- Een proces van ruimtelijke ordening (bodemgebruikskaarten) uit te voeren. Dit zou een prioritair aandachtspunt moeten zijn voor de ontwikkelingssamenwerking met grondstofrijke landen.
- Door de toekenning van exploratievergunningen te laten gebeuren door een onafhankelijke milieuinstantie die haar besluit baseert op een kritische analyse van een grondige impactstudie.
- Meer inspraak voor de lokale bevolking
Om sociale conflicten te vermijden rond de ontginning van ertsen en petroleum is het essentieel dat de lokale bevolking op voorhand geconsulteerd wordt en inspraak wordt verschaft bij de besluitvorming. De toepassing van Free and Prior Informed Consent (FPIC) – erkend door de VN – is hiervoor het meest aangewezen instrument. Dit principe van democratische participatie aan de besluitvorming zou moeten erkend worden voor alle lokale bevolkingsgroepen die getroffen worden door de exploitatie van bodemrijkdommen. Dit proces biedt tevens de meeste garantie dat bij een eventuele uitvoering van een ontginningsproject er ook effectieve controle zal uitgeoefend worden op de bijdrage van de ontginning aan duurzame lokale ontwikkeling.
- Bescherming van de gemeenschapsleiders en van mensenrechtenverdedigers
De specifieke richtlijnen van de Europese Unie vormen een goede basis voor de uitwerking van concrete beleidsmaatregelen ter bescherming van mensenrechtenverdedigers. Vanuit ons netwerk willen we deze richtlijnen verder bekend maken en tegelijkertijd er op toezien dat deze aanbevelingen ook toegepast worden op de verschillende beleidsdomeinen de Europese relaties met het Zuiden zoals handels- en investeringsakkoorden.
- Het doorbreken van de band tussen gewapend conflict en de illegale handel in ertsen.
Europa kan verschillende manieren bijdragen leveren tot het terugdringen van de illegale handel in ertsen. Vanuit het netwerk zullen we de komende jaren sterk inzetten op het bekomen van nieuwe Europese regelgeving of initiatieven betreffende
- de invoering in de DRC van certificering en systemen voor de traceerbaarheid van mineralen langsheen de ganse supply chain.
- de verplichting voor Europese bedrijven om due diligence toe te passen bij hun toeleveringsbedrijven en om te rapporteren over mogelijke risico’s die de aankoop van ertsen zou inhouden voor het in stand houden van gewapende conflicten